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Principales diferencias entre los proyectos de cuarta y quinta generación en Colombia 2021

/Bancolombia/Categoria Capital Inteligente/Especiales08-10-2021

Tiempo de lectura: 15 minutos

Por Ana María Bonilla Quintana
María Camila Silva Mogollón
Gerencia Jurídica Financiamiento Estructurado

Diferencias entre los proyectos de carreteras 4G y 5G en Colombia

Conoce las principales características de los proyectos de cuarta y quinta generación, las diferencias que hay entre ambos, y los retos y beneficios que traerá la transición entre generaciones de estas concesiones del sector de la infraestructura en Colombia.

En Colombia, el atraso en materia de infraestructura ha sido un aparente insuperable a través de los años. Lo anterior ha implicado repensar las estructuras tradicionales de financiación, permitiendo que los agentes del mercado ensayen con otras estructuras y técnicas, como lo es el Project Finance.

Anterior a la expedición de la Ley 1508 de 2012, distintos estudios concluyeron que en Colombia había un rezago en infraestructura vial y necesidades de inversión en carreteras, puertos y aeropuertos. En el tema de carreteras, particularmente, se determinó que la calidad de las mismas hacía que el nivel de dotaciones en infraestructura se agravara, especialmente si se compara el país con otros de condiciones económicas similares en Latinoamérica. Lo anterior, además, empeoraba por los bajos niveles de inversión.

No debe desconocerse el efecto prismático del eslabón que representa la infraestructura vial en el desarrollo económico de cualquier país; por ello, la reacción del gobierno en aquella época fue impulsar el Programa Vías 4G, que tenía como objetivo por parte de iniciativa del Gobierno Nacional modernizar la infraestructura vial del país.

Dicho programa comprendía la construcción, operación y mantenimiento de alrededor de 30 proyectos viales que requerirían alrededor de 55 billones de pesos, de los cuales 43 deberían ser de fuentes distintas a los aportes de capital de los promotores del proyecto y de los pagos del Estado. Las concesiones han sido adjudicadas, desde 2014, en olas, y la construcción de estas se prevé finalizar en el año 2023.

Como el programa 4G implicaba una altísima necesidad de flujos de dinero, las técnicas tradicionales de crédito contra patrimonio del deudor se vieron desbordadas. Por eso, el Project Finance fue y es la metodología utilizada generalmente para la financiación de estos proyectos de asociaciones público-privadas (APP). Este se caracteriza, esencialmente, porque la financiación se sustenta en la capacidad del proyecto para generar flujos de caja que atiendan las necesidades y costos del mismo. A diferencia de la financiación de proyectos tradicional que se respalda en el patrimonio del deudor y sus activos personales, esta técnica se basa en las combinaciones de diversas fuentes de financiamiento. La certeza en los flujos que genera el proyecto, dado el riesgo de crédito que asumen los prestamistas, tiene trascendental importancia; a pesar de que se establezca un esquema de garantías que busque repagar los créditos.

Características de las concesiones de cuarta generación en Colombia

Características principales de proyectos 4G

Las Concesiones de Cuarta Generación se caracterizan por:

  • El programa se implementa a través de esquemas de asociaciones público-privadas que, de conformidad con la Ley 1508 de 2012, son un instrumento de vinculación de capital privado. Se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados; involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio.
  • Se requiere de la constitución de un patrimonio autónomo para que funcione como centro de imputación contable, en donde se contabilizan todos los hechos económicos de la concesión, incluyendo los ingresos y gastos.
  • La remuneración del concesionario se realiza por medio de Aportes ANI -Agencia Nacional de Infraestructura- proveniente de vigencias futuras, recaudo de peajes e ingresos por explotación comercial.  Es importante mencionar que los proyectos de iniciativa privada no cuentan, en la práctica, con los Aportes ANI como fuente de retribución.
  • Se introduce el concepto de Unidad Funcional (UF), que corresponde a un conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones indispensables para la prestación de servicios con independencia funcional, lo que le permite operar de forma individual. La remuneración del concesionario se divide por unidades funcionales, y se causa de conformidad con la adecuada entrega de cada una de ellas. 
  • El Project Finance se implementa como mecanismo de financiación y el análisis de riesgo de crédito se basa, principalmente, en el flujo del proyecto, superando el análisis patrimonial de la prenda general de los acreedores de los accionistas del concesionario. Sin embargo, en la práctica no hay un desligue absoluto de la responsabilidad patrimonial de los accionistas y del proyecto en cuanto a responsabilidad pasiva se refiere.
  • Como se mencionó anteriormente, el recaudo de peaje constituye una parte importante de la retribución en los proyectos de iniciativa pública, y casi que la totalidad de la retribución en proyectos de iniciativa privada. Se destaca el VPIP (Valor Presente del Ingreso de Peajes), que es el valor máximo al que el concesionario tiene derecho a recibir por concepto de peajes. En los años 8, 13 y 18 de la vida del contrato de concesión, se revisa si se recaudaron cada una de las cifras de VPIP (VPIP8, VPIP13 y VPIP18) y se genera la obligación para cubrir la diferencia entre lo recaudado y cada VPIP proyectada, en caso de que no se haya cumplido con dichos ingresos presupuestados. A esta diferencia se le conoce como diferencia de recaudo (DR), que funciona para cubrir el riesgo comercial de los proyectos de iniciativa pública en los años mencionados de la vida del contrato de concesión: 8, 13 y 18. Para el caso de las iniciativas privadas, la forma de compensar el menor ingreso es mediante el aumento del plazo de la concesión.

Concesiones de Quinta Generación en Colombia

Características principales de proyectos 5G

Las Concesiones de Quinta Generación se caracterizan por:

  • El esquema de asociaciones público-privadas, regulado en la Ley 1508 de 2012, sigue siendo aplicable.
  • Se sustituye la diferencia de recaudo (DR) por el concepto de soporte de ingreso, un mecanismo de cobertura del riesgo de recaudo que opera anualmente, únicamente en la etapa de operación y mantenimiento (O&M). El Valor de Soporte de Ingreso es el valor anual de ingresos mínimos que recibe el concesionario. Si el concesionario recibe un valor menor al establecido en la licitación, la ANI paga la diferencia bajo el concepto de Soporte de Ingreso. A diferencia del DR, el Valor de Soporte de Ingresos no se basa en un escenario de tráfico inicial, y no se cubre un tráfico esperado. En tanto, la DR compensa el riesgo de tráfico, mientras que el Soporte de Ingreso no guarda relación con este o con los ingresos esperados.
  • Se modifican las fórmulas de terminación, manteniendo el espíritu de lo establecido en las concesiones 4G. En las concesiones 4G, la fórmula de terminación anticipada busca reconocer al concesionario las inversiones realizadas en el proyecto, descontando ingresos, deducciones y penalidades. Dependiendo de la causa de terminación -por fuerza mayor, a petición del Concesionario o la ANI-, se ajusta la liquidación mediante la aplicación de tasas de descuento diferenciales. En las concesiones 5G, también se busca reconocer al concesionario las inversiones, descontando ingresos, deducciones y penalidades; sin embargo, se modifican algunos elementos, como los giros de equity reales, que no se reconocen en la fórmula, como sí se reconocen los giros de equity contractuales.   
  • Las exigencias para presentar el cierre financiero son mayores.
  • Se introducen mecanismos adicionales para la cobertura de riesgos, incluyendo fondeo desde el mismo proyecto, mantenimiento de fondos de contingencias, entre otros.
  • Se implementan nuevas subcuentas en el patrimonio autónomo requerido para desarrollar el proyecto.
  • Se amplía la definición de prestamistas.

 

Diferencias entre las concesiones de cuarta y quinta generación en Colombia

Diferencias entre los proyectos 4G y 5G en Colombia

1. Plazo de la Concesión
  • Proyectos 4G:

    • Plazo mínimo de 25 años.
    • Máximo de 29, implementando diferencias de recaudo.
    • Si se alcanza el VPIP antes del año 25, se divide la retribución con la ANI hasta dicho año, en partes iguales.

     

    Proyectos 5G:

    • No hay plazo mínimo.
    • Máximo 29 años o hasta alcanzar VPIP, lo que suceda primero.
    • No hay compensación si no se alcanza el VPIP al final del año 29.

    2. Ingresos por Explotación Comercial
  • Proyectos 4G:

    • 2.2% asignado a la ANI de los ingresos por explotación comercial del proyecto.

     

    Proyectos 5G:

    • 50% asignado a la ANI de los ingresos por explotación comercial del proyecto.

    3. Recursos remanentes en las Subcuentas
  • Proyectos 4G:

    • El 60% de los remanentes de las subcuentas pertenece a las concesiones.

     

    Proyectos 5G:

    • Los recursos remanentes en las subcuentas serán propiedad de la ANI.

    4. Terminación del Contrato de Concesión
  • Proyectos 4G:

    • Caducidad del Contrato de Concesión.
    • Terminación unilateral.

     

    Proyectos 5G:

    Adicional a las causales de terminación de los contratos de 4G, se incluyen:

    • Inhabilidad sobreviniente del artículo 9 de la Ley 80 de 1993.
    • Recompra de los derechos económicos del concesionario por parte de la ANI.
    • Declaratoria judicial de terminación del contrato de concesión.

    5. Giros de Equity
  • Proyectos 4G: La modificación de los giros de equity se debe acreditar en los documentos del cierre financiero.

    Proyectos 5G: La modificación de los giros de equity puede hacerse únicamente durante la etapa preoperativa.

    6. Retribución asociada a la entrega de Unidades Funcionales (UF)
  • Proyectos 4G:

    • El concesionario únicamente puede percibir la retribución asociada a la entrega de una UF en su totalidad.

     

    Proyectos 5G:

    • Por decisión de la ANI, el concesionario podrá recibir pagos proporcionales a lo ejecutado de una UF, si no se ha completado el 100% estipulado en el contrato de 5G para su entrega. La porción no pagada se libera una vez se complete lo requerido.

    7. Acreditación de cierre financiero
  • Proyectos 4G:

    • Se acredita el cierre financiero mediante la presentación a la ANI de un contrato de crédito o una certificación emitida por el prestamista, que incluye información relativa al valor del crédito, el acreedor, las garantías, amortización, tasa, entre otras.

    Proyectos 5G:

    • Al finalizar el periodo de preconstrucción, el concesionario debe aportar el crédito o compromiso en firme de un prestamista sobre la financiación requerida para el desarrollo del proyecto. Si se trata de un compromiso en firme, se establece un periodo de nueve (9) meses para presentar el contrato de crédito, a partir de la presentación de dicho compromiso en firme.

    8. Calidad de prestamistas
  • Proyectos 4G:

    Serán prestamistas aquellos habilitados por la Parte General del contrato de concesión, incluyendo:

    • Entidades financieras colombianas.
    • Entidades financieras del exterior.
    • Fondos de Capital Privado.
    • Personas naturales o jurídicas tenedoras de títulos emitidos en el mercado de capitales.

     

    Proyectos 5G:

    Adicional a los prestamistas considerados en los contratos de 4G, se adicionan:

    • Sociedades subordinadas, subsidiarias o controladas por una entidad financiera del exterior.
    • Inversionistas institucionales extranjeros.
    • Fondos de pensiones y cesantías.
    • Compañías aseguradoras

    9. Gestión predial
  • Proyectos 4G:

    • Obligación de obtener la titularidad del 100% de los predios previo a la suscripción del acta de terminación de cada UF.

     

    Proyectos 5G:

    • Inclusión de mecanismos para acreditar la terminación de intervenciones de la UF sin contar con la titularidad del 100% de los predios. Este es el Índice de Cumplimiento Predial, y se prevén ciertas deducciones y retenciones en lo relativo a la acreditación de la titularidad de los predios, en los tiempos establecidos en la Parte General del contrato de concesión.

    10. Subcuentas
  • Proyectos 4G:

    El patrimonio autónomo debe contar con dos cuentas, la Cuenta Proyecto y Cuenta ANI. Estas cuentas deben contar con, al menos, las siguientes subcuentas:

    • Cuenta Proyecto: Subcuenta Predios, Subcuenta Compensaciones Ambientales, Subcuenta Redes y otras subcuentas creadas por el concesionario.
    • Cuenta ANI: Subcuenta Aportes ANI, Subcuenta Recaudo Peaje, Subcuenta Interventoría y Supervisión, Subcuenta de Soporte Contractual, Subcuenta MASC, Subcuenta Excedentes ANI, Subcuenta Ingresos por Explotación Comercial, Subcuenta Obras Menores y otras subcuentas creadas por la ANI.

     

    Proyectos 5G:

    Adicional a las subcuentas mínimas con las que debe contar el patrimonio autónomo, se crean las siguientes:

    1. Policía de Carreteras:  se fondea con los recursos, la forma y los plazos que se establecen en la Parte Especial del contrato de concesión. Estos recursos se destinarán a la adquisición, entrega y reposición por parte del concesionario a la Policía de Carreteras de los bienes e insumos necesarios para desempeñar sus funciones en las vías entregadas al concesionario.
    2. Tiquetes Prepagados: esta se fondeará con los recursos que aporten los usuarios de la vía a través de la compra o recarga de las tarjetas o tiquetes prepagados emitidos por el concesionario. Los recursos se destinarán a sufragar las tarifas de peaje de los usuarios de la vía que hayan aportado previamente las sumas depositadas.
    3. Obras Sociales: los recursos de se destinarán, conforme lo instruya la ANI a la fiduciaria administradora del patrimonio autónomo, a cubrir los gastos que se generen a cargo de la ANI para atender las obras sociales, que son las obras distintas a obras menores, que tienen como fin atender necesidades específicas solicitadas por grupos de interés en el desarrollo del proyecto.
    4. Cambio Climático: los aportes se deben destinar a la ejecución de programas de mitigación y adaptación al cambio climático, según los lineamientos de la entidad cooperante. Se pueden vincular prestamistas con enfoque verde que obliguen a la inyección de recursos específicos a iniciativas de estas características.
    5. Retenciones: esta se divide en otras subcuentas por cada Unidad Funcional, y se retienen las sumas previstas en el contrato de concesión, según los hechos descritos en las secciones 7.1(f) y 14.1 de la Parte General del contrato de concesión. La administración de esta subcuenta está a cargo de la ANI, y su liberación se da conforme a los hitos descritos en la Parte General del contrato de concesión.


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