El proyecto de reforma tributaria y sus efectos macroeconómicos

La reforma incidirá sobre los principales componentes de la demanda interna. Las modificaciones del IVA y el impuesto de renta contempladas en el proyecto de reforma podrían tener las siguientes repercusiones:

• Un impacto negativo en el consumo privado. Esto, debido al incremento del IVA y al aumento en el impuesto a la renta para las personas naturales. Además del incremento en los precios de los bienes finales, en el corto plazo los hogares reducirían su ritmo de compras y aumentarían su nivel de ahorro con el fin de anticipar el mayor pago futuro de impuestos.
• Un impacto positivo en la inversión privada. Este efecto se produciría por cuenta de la reducción en la tasa efectiva de tributación que resultaría del ajuste en el impuesto a la renta para las personas jurídicas.
• Un impacto neto positivo y leve sobre el gasto público. Lo anterior, debido a que el Gobierno contará con recursos adicionales (especialmente los resultantes del aumento del IVA) para financiar dicho gasto, los cuales compensarán lo que dejará de recaudar por renta empresarial.

Para ilustrar sobre el orden de magnitud de estos efectos, la gráfica 1 resume los resultados de un análisis de impulso-respuesta, en el que medimos el impacto de modificaciones en el IVA y el impuesto de renta con base en la historia de las reformas aprobadas en el país. El modelo confirma los efectos que describimos arriba.

Si solo se tuvieran en cuenta estos efectos directos, la reforma tributaria conduciría a una desaceleración en el crecimiento en 2017. Dado que el consumo privado tiene la participación mayoritaria en la demanda interna (58% frente a 27% de la formación bruta de capital y 15% del gasto del Gobierno) y que este rubro sería el que tendría una afectación neta negativa por la reforma, el crecimiento del PIB que estimamos para 2017 incorporando el efecto de la reforma tributaria es de 2,6%. En contraste, un ejercicio de simulación sin tener en cuenta estos cambios en el estatuto tributario arroja un crecimiento estimado de 3% para el próximo año.

Sin embargo, la evaluación del impacto de la reforma en el corto plazo también debe incorporar el costo económico que tendría una eventual no aprobación del proyecto. Tal posibilidad generaría una serie de reacciones negativas que desembocarían en un entorno económico desfavorable en 2017. Para ilustrar este punto es necesario tener en cuenta las siguientes secuencias de eventos:

• Si la reforma es aprobada, se materializaría nuestro escenario base para 2017. Como se aprecia en la parte izquierda de la gráfica 2, en este escenario la calificación de riesgo de la república se mantendría en su nivel actual (BBB), con lo que las principales variables financieras tendrían una tendencia de leves correcciones. En tales condiciones, la inflación seguiría ajustándose a la baja y cerraría el año próximo por debajo del techo del rango meta; a su vez, esto permitiría que el ciclo de recortes de la tasa repo llegase a un nivel terminal de 5,5%. Lo anterior, sumado a los nuevos recursos que recibiría el Gobierno Nacional, permitiría que se cumpliese su meta de déficit de 3,3% del PIB. En términos de crecimiento, la demanda interna se aceleraría desde 1,4% hasta 3%, con lo que el PIB total se expandiría 2,6%.

• La no aprobación de la reforma llevaría a un escenario económico negativo en 2017. En la parte derecha de la gráfica 2 se aprecia que si la reforma tributaria no se materializa, el país sufriría en principio una baja de un peldaño en su calificación crediticia, lo que estresaría las principales variables financieras: la tasa de cambio retomaría una tendencia de debilitamiento, la prima de riesgo del país aumentaría 60 pbs en promedio y las rentabilidades de los TES de mayor duración se ampliarían.

Estos impactos en el canal financiero afectarían la inflación (por una reactivación en la transmisión de la depreciación a los precios de los bienes transables), la cual se mantendría por encima del rango meta. Por lo tanto, el Banco de la República tendría menor espacio para recortar la tasa repo. Por su parte, la combinación de choques negativos sobre las finanzas públicas impulsaría el déficit del GNC a 4,1% del PIB. Todo esto conduciría a que la demanda interna se desacelerara hasta 0,7%, y que el crecimiento del PIB llegase a 1,8%, que sería la tasa más baja desde 2009.

En suma, en términos de crecimiento el costo de no aprobar la reforma supera con creces sus efectos colaterales sobre la demanda interna. Lo anterior se aprecia en la gráfica 3, que resume el resultado de nuestros diferentes escenarios de crecimiento, y los contrasta con las proyecciones oficiales contenidas en la exposición de motivos del proyecto de reforma tributaria.

Inflación

El impacto del proyecto en los precios está concentrado en los ajustes a las tarifas del IVA. Sin embargo, la información histórica no arroja luces claras al respecto. En relación con el efecto de las reformas tributarias sobre la inflación en Colombia, la evidencia histórica no es concluyente sobre la dirección y la magnitud de las mismas. Por lo tanto, en los modelos econométricos que elaboramos al respecto la respuesta del IPC a las modificaciones en el esquema tributario no supera los umbrales de significancia estadística.

Por lo tanto, para tener un orden de magnitud de este efecto seguimos otra estrategia. Tomamos la composición del IPC producto por producto e identificamos la tarifa actual que se aplica a cada uno de ellos, teniendo en cuenta si se trata de bienes gravados, no gravados o exentos. Luego cambiamos la tarifa de los primeros a la luz de lo previsto en el proyecto de reforma, y calculamos la variación anual del índice que se presentaría con estos ajustes.

Encontramos que los ajustes en el IVA generarían un aumento de 0,93% anual en el IPC. Este incremento de una sola vez sería en sí mismo suficiente para que la inflación no lograra ubicarse a finales del próximo año dentro del rango meta, que fue el compromiso que asumió la Junta del BanRep meses atrás. Este efecto inflacionario, sumado a la afectación del consumo privado, nos lleva a asumir que el aumento en el IVA que finalmente se apruebe, sería gradual en un lapso de 3 años. De ser así, el impacto anual sobre la inflación se reduciría a 0,31%.

Finanzas públicas

Los ingresos previstos por la reforma tributaria mejorarían las perspectivas fiscales de 2017. En informes anteriores hemos afirmado que para lograr el cumplimiento de la meta de déficit del GNC en 2017 es necesario contar con recursos tributarios adicionales. La actualización de nuestras estimaciones para el año siguiente continúa apuntando en esta dirección. La explicación para ello es que los ingresos del GNC son procíclicos, y a pesar de que esperamos una recuperación en el crecimiento, nuestra perspectiva de expansión del PIB es 0,9 pps inferior a la estimación oficial. Este comportamiento a la baja en el ingreso no alcanza a ser compensado por la reducción prevista de 0,8% del PIB en los gastos del GNC.

En un escenario sin reforma tributaria el balance deficitario de la Administración Central en 2017 sería de 3,7%, 0,4 pps por encima de lo aprobado por el Comité Consultivo de la Regla Fiscal. Al incorporar nuestra estimación de recaudo adicional por cuenta de la reforma para el próximo año (que proyectamos en 0,5% del PIB frente a la estimación oficial de 0,8% del PIB), encontramos que el déficit total del GNC estaría justo en el 3,3% del PIB que se estableció en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016.

Lo anterior implica que cualquier adición al presupuesto de la nación para 2017 dependería de que la reforma que finalmente apruebe el Congreso logre un recaudo total adicional de más de 0,5% del PIB el próximo año.

Lo anterior implica que cualquier adición al presupuesto de la nación para 2017 dependería de que la reforma que finalmente apruebe el Congreso logre un recaudo total adicional de más de 0,5% del PIB el próximo año.

Crecimiento económico

• Gracias al impulso a la inversión privada, la reforma tributaria contribuiría a que el crecimiento potencial de la economía colombiana se acelere en los próximos años. Como se aprecia en la gráfica 7, a partir de 2019 el crecimiento potencial del país podría empezar a acelerarse, por cuenta de la reducción en la carga tributaria al sector productivo que resultaría de los ajustes al impuesto a la renta y el desmonte del impuesto a la riqueza.

Lo anterior incentivaría la acumulación de capital, la cual ha sufrido un fuerte revés a raíz del desplome de los precios del petróleo. Otro factor que propiciaría esta recuperación sería que una vez que los proyectos 4G entren en operación, podría impactarse positivamente la productividad total de los factores, gracias a un descenso en los costos de transporte y a ganancias en eficiencia en los procesos logísticos. En suma, en un horizonte de 5 años el rango estimado de crecimiento potencial se desplazaría hacia arriba en medio punto porcentual.

En cualquier caso, nuestras estimaciones de crecimiento en el mediano plazo son más conservadoras que las consignadas por el Ministerio de Hacienda en la exposición de motivos del proyecto de reforma tributaria.

Creemos que la divergencia entre nuestros pronósticos y los de las autoridades radica en que nuestra senda incorpora otros determinantes que pueden afectar el ciclo económico (tales como inflación y tasas de interés externas e internas). Asimismo, en que el impulso que estimamos para la inversión, es menor, en la medida en que para que esta se dinamice en una mayor proporción -además de los ajustes tributarios- es necesario que Colombia avance en otros frentes que puedan impactar la productividad y la competitividad del aparato productivo.

Finanzas públicas

• En el mediano plazo, el principal efecto fiscal de la reforma tributaria sería compensar el recaudo que se reduciría desde 2018, según lo establecido en el estatuto tributario vigente. En la gráfica 8 se muestran las estimaciones de recaudo adicional contempladas por el Gobierno Nacional en su exposición de motivos del proyecto de reforma. Se trata de una senda creciente que llega a un máximo de 2,7% del PIB en 2022. Además de los cambios en los tributos, estas cifras comprenden un aumento en los ingresos de hasta 0,5% del PIB por una mejora en la gestión de la DIAN.

La gráfica 8 también ilustra nuestra estimación del impacto en recaudo de la reforma. Este pronóstico solo tiene en cuenta modificaciones en los impuestos directos e indirectos, y asume que el aumento en la tarifa del IVA de 16% a 19% será gradual. Finalmente, la gráfica muestra la reducción que prevé el MFMP 2016 en el recaudo dados los impuestos que se dejarían de cobrar a partir de 2018. Como se aprecia, la reforma conseguiría recursos para mitigar el impacto de dicha disminución.

Aún con la reforma tributaria, para retomar la senda de déficit contenida en la regla fiscal se requieren ajustes adicionales en las finanzas públicas. La gráfica 9 ilustra que si bien la reforma tributaria tendría un efecto favorable sobre las finanzas públicas, la dinámica futura de los ingresos y los gastos del GNC llevará a que en el mediano plazo se abra de nuevo una brecha entre el déficit total y el estructural.

Por lo tanto, el proyecto que está debatiendo el Congreso en estos momentos, debe concebirse como el primer paso de una serie de ajustes estructurales que resultan esenciales para asegurar que el país siga la senda de austeridad que impone la regla fiscal.